论如何建构行政处罚的合理性标准/胡文苑

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 08:19:21   浏览:8508   来源:法律资料网
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论如何建构行政处罚的合理性标准

杭州市西湖区行政执法局 胡文苑


行政权与民事权利建构的基础不同,但相同的是均是维护合法的权利而由人们做出的制度选择,不同之处在于民事权着眼于个人的权利,在对个人追求各自利益权利进行保护的同时,达到社会总产出最大的目标,而行政权运行的目标就是应该站在整个社会公益的角度去运行权利,所谓个人的权利就是公权的边界。公权实施的惟一目的就是为了促进公共利益,在社会公益得到保证的前提下,达成个人更好地实现私权的愿景.民事权与行政权的关系就好像民事权是鼓励舟上的每个人奋力划桨以尽快达到彼岸,而行政权更像是掌舵的,保证整个航向不变,保证一船人顺利到达彼岸,所以社会正义是行政权题中应有之义。行政处罚是保障行政权的重要制度设计,如何实现行政处罚中的正义。解构正义目标,发现在合法性之外,追求处罚的合理性便是现代行政处罚中正义很重要的另一个第二位阶目标。
一个再好的理念,如果没有现实的模型,其操作性就值得怀疑。而行政处罚如何实现合理性目标,建构合理性标准,便成为建构这一模型最具核心化的元素。
合理性标准不是单纯的某个标准,而是一组价值群,选择位于第一位阶的价值标准应该是行政处罚具有正当性。
怎样的行政处罚具有正当性,余以为有三个政策目标要遵守。第一,行政处罚的额度要超过行政违法相对人的违法所得。只有在成本大于收入预期的情况下,才能遏止相对人的违法冲动,也是符合法谚的基本正义理念:“任何人均不能从错误中获利。”罚大于得对于维护违法相对人造成损害的利益添补机制中的利益均衡有重要意义,是正当性政策目标的首选。现在国家花费巨资治理淮河污染,效果不明显,除开地方利益的驱动,地方保护外、处罚额度与污染企业污染所得之间的利益失衡,处罚力度不到位是直接原因,以至于造成遏止不住企业的污染冲动。
第二,实施的行政处罚应是有效率的,不会造成执法成本巨大,与行政处罚欲保护的目标相较不应存在成本大于欲保护利益的情况。效率始终是行政权追求的首要目标,相较之司法对效率的追求,行政权应更具主动性.行政处罚同样是行政权的运用,同样是动用公共资源的一项行政执法活动。如果一项处罚耗费羁縻,而处罚的结果却是保护利益很小,这也是不正当的,因为浪费了大量的公共资源,所以行政执法一定要树立绩效观念,对欲处罚的对象应根据繁简程度,采取相应的手段,避免出现大炮打蚊子的局面。
第三,实施的行政处罚应该是行政相对人有能力承受的,传统的司法理念注重的是个人自由主义,讲究责任自负,强调每个人自我负责,如其有过失,就必须为自己的过失付出代价,哪怕这种代价是惨重的也在所不惜,以达到人人自我负责、人人安全的目的。但是这个世界的不完美的,传统司法的观点将每个人都视为自我的斗士,人间的骑士,单打独斗的英雄,这理想可能永不能实现,而现代司法追求的是“社会集体安全”,降低对个人责任的追究(如机动车第三者责任保险),使其有过失时,为其过失所须付出的代价比较不惨重,而这一底线便是生存权的保障,在我们处罚过程中来说,就是处罚的结果不至于造成相对人的困厄,让处罚在相对人可承受的范围内执行,否则处罚超过其生存权的底线,只会造成两个结果,一是相对人的生活困苦不堪,对其生存权造成威胁,二是相对人对整个社会的报复。处罚超过相对人可接受的程度便是极大的不公正、不正当,根本毫无合理性可言。让处罚变得可接受,便是对“社会集体安全”的最好诠解。
行政合理性的另一个第二位阶的标准就是比例原则。所谓“比例原则”就是国家一切措施之目的和达到目的所采取手段与相对人负担之间的比较,比例原则考察的是目的与手段的关系。行政处罚要其合理,就必须合乎适当性原则、必要性原则、狭义比例原则。适当性原则的解释是国家所采取的限制性手段须适当且有助于所欲求之目的的达成。在满足适当性之后,必要性是指在所有能够达成目的之手段中,选择对相对人“最少侵害”的方法,也可称为“尽可能最小侵害的原则”。如占道堆放案件,占道零点几平方米,处罚百元以上,后被法院撤销,法院的理由就在于,为达成市容整洁的目的,较之此类细小违章,口头教育责令整改即可,处罚非必要之手段。
“狭义比例原则”是说一个措施,虽然是达成目的所必要的的,但是用之,相对人将会有过度的负担,该措施也是不符合比例原则的,其实,依据就是成本效益的比较,所谓两害相比较取其轻。
现实生活中我们看到不符合比例原则的例子很多,如为了养路费扣车的行政强制措施,据说省人大对于该强制措施是否付于路政部门争的很厉害,我想其不符合比例原则之处在于,手段与目的之间的不合理性,为追究一、二千元的养路费,扣押相对人几万甚至几十万的车辆,而车辆的扣押可能造成相对人生产、生活的极大不便,直、间接损失无法估计,抛开处罚的利益驱动,路政部门完全可以通过技术手段,通过电脑联网的形式,将未交养路费查实结果通知车辆属地,由属地催其补缴,进行处罚,而完全不必要采取扣留车辆这一极端手段。
一项行政处罚在满足以上标准后,它应该来说客观上有了理性的保证,司法对行政处罚合理性的审查也应遵守以上的标准。而社会对于合理性标准的尺度也是随着社会实践而不断变化的,但在相对固定的一段期间内,合理性标准是统一的,这就要求我们每个行政机关要从公平正义的角度,在统一的标准尺度下,在自己的业务范围内,建构起符合自身业务特点的合理性标准。只有这样,才能从根本上做到依法行政。

参考文献:
朱金池 《行政法比例原则之研究》







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上海市轨道交通运营安全管理办法

上海市人民政府


上海市轨道交通运营安全管理办法

上海市人民政府令第22号


  《上海市轨道交通运营安全管理办法》已经2009年11月23日市政府第62次常务会议通过,现予公布,自2010年3月1日起施行。

市长 韩正
二○○九年十二月九日

上海市轨道交通运营安全管理办法
(2009年12月9日上海市人民政府令第22号公布)

  第一章总则

  第一条(目的和依据)

  为加强本市轨道交通运营安全管理,保障运营安全,维护乘客的合法权益,根据《中华人民共和国安全生产法》和《上海市轨道交通管理条例》(以下简称《条例》)等有关法律、法规的规定,结合本市实际情况,制定本办法。

  第二条(适用范围)

  本办法适用于本市轨道交通的运营安全保障及其相关管理活动。

  第三条(监管部门)

  市安全生产监督行政管理部门依照国家有关规定,对轨道交通运营安全实施综合监督管理。

  市交通行政管理部门依照本办法负责职责范围内的轨道交通运营安全监督管理,其所属的市运输管理机构负责本市轨道交通运营安全的日常监督工作。

  市发展改革、建设、公安等行政管理部门及各区(县)人民政府按照各自职责,协同实施本办法。

  第四条(运营单位)

  轨道交通线路运营单位(以下简称运营单位)应当做好其运营范围内轨道交通运营安全的日常管理工作,并建立轨道交通运营安全控制体系,制定运营安全规章制度,落实安全责任,保证轨道交通运营安全。第二章安全设施与保护区管理

  第五条(建设单位的运营安全要求)

  轨道交通项目建设单位(以下简称建设单位)在进行工程项目建设时,应当同步建设轨道交通安全监测和施救保障系统,并确保系统功能符合运营安全的需要。

  轨道交通工程竣工验收合格后,建设单位应当将轨道交通线路竣工总平面布置图报市运输管理机构备案。

  第六条(安全设施)

  运营单位应当按照国家和本市有关轨道交通安全设施、设备规范标准,在车站、车厢内设置以下安全设施、设备:

  (一)报警、灭火、逃生、防汛、防爆、紧急疏散照明、应急通讯、应急诱导系统等应急设施、设备;

  (二)安全、消防、人员疏散导向等标志;

  (三)视频安全监控系统。

  紧急情况下需要乘客操作的安全设施、设备,应当醒目地标明使用条件和操作方法。

  第七条(设施维护和整改)

  运营单位应当对安全设施、设备进行日常维护和检测,并按照国家《地铁运营安全评价标准》的要求进行安全性评价, 保证设施、设备的正常完好。

  安全设施、设备规范标准发生变化的,运营单位应当及时对安全设施、设备进行调整。

  安全设施、设备无法满足运营安全实际需要的,运营单位应当根据市运输管理机构的要求,及时对现有安全设施、设备进行整改。

  第八条(安全保护区)

  轨道交通工程建设项目立项后,市交通行政管理部门应当按照《条例》第三十条的规定,划定轨道交通安全保护区的具体范围,并告知规划、房屋等相关行政管理部门。

  在轨道交通安全保护区范围内进行《条例》第三十一条规定的作业内容的,规划、房屋等相关行政管理部门应当告知相关作业单位向市运输管理机构办理安全保护区审批手续。

  第九条(安全保护区内的作业管理)

  轨道交通工程建设项目取得施工许可证后,建设单位应当对该轨道交通工程划定的轨道交通安全保护区实施安全管理。

  作业单位应当按照经市运输管理机构审批同意的作业方案确定的时间进行施工,并采取相应的安全保护措施。作业单位未按照作业方案确定的施工期限开工的,应当重新向市运输管理机构办理作业方案的审批手续。

  建设单位或者运营单位应当对作业单位在轨道交通安全保护区内的施工制定安全监督方案,并对施工的安全性进行日常监督。

  第十条(安全保护区外的施工管理)

  在轨道交通安全保护区外进行建设工程施工,其工程施工机械可能跨越或者触及轨道交通地面车站、高架车站及其线路轨道的,施工单位应当采取必要的安全防护措施,不得影响轨道交通运营安全,并在施工前书面告知运营单位。

  运营单位应当派员对施工现场进行安全检查。施工单位未采取安全防护措施或者施工过程中出现可能危及轨道交通运营安全情况的,运营单位应当要求施工单位立即停止施工并采取相应的安全措施,同时报告市运输管理机构。第三章安全运营管理

  第十一条(基本运营条件认定)

  轨道交通工程竣工后需要投入试运营的,运营单位应当向市交通行政管理部门申请基本运营条件认定,市交通行政管理部门应当在运营单位提出申请后的30个工作日内,组织基本运营条件认定。

  轨道交通工程符合基本运营条件的,经市交通行政管理部门报市人民政府批准后,可以投入试运营;不符合基本运营条件的,市交通行政管理部门应当将相关问题告知建设单位或者运营单位,并要求其在规定的期限内整改。

  本市轨道交通基本运营条件的具体规范,由市交通行政管理部门会同市发展改革、建设行政管理部门制定。

  第十二条(从业要求)

  运营单位应当按照国家和本市有关规定对从业人员进行安全培训和考核,确保从业人员具备相应的轨道交通运营安全知识和管理能力。

  运营单位列车驾驶员应当进行不少于5000公里驾驶里程的培训,经考核合格后持证上岗;调度员、行车值班员应当进行不少于300小时操作的培训,经考核合格后持证上岗。

  第十三条(工作人员安全职责)

  运营单位车站工作人员应当履行下列职责:

  (一)维护车站内秩序,引导乘客有序乘车;

  (二)发生险情时,及时引导乘客疏散;

  (三)劝阻、制止可能导致危险发生的行为,对劝阻、制止无效的,移送公安部门处理;

  (四)发现事故隐患,及时报告。

  运营单位列车驾驶员应当履行下列职责:

  (一)遵守列车驾驶安全操作规程;

  (二)查看乘客上下列车情况,确保站台屏蔽门(安全隔离门)和列车车门安全开启和关闭。

  第十四条(乘客要求)

  乘客除遵守《条例》以及《轨道交通乘客守则》等规定外,还应当遵守下列规定:

  (一)不得携带超过规定体积标准的物品进站、乘车;

  (二)不得携带自行车(含折叠式自行车)进站、乘车;

  (三)不得携带猫、狗等宠物进站、乘车;

  (四)不得在车站、车厢内使用滑板、溜冰鞋等器材。

  运营单位应当加强对乘车秩序的管理。对违反前款规定的乘客,运营单位可以拒绝其进站、乘车。乘客拒不接受的,运营单位可以移送公安部门处理。

  第十五条(安全检查)

  禁止乘客携带易燃、易爆、有毒、有放射性、有腐蚀性以及其他有可能危及人身和财产安全的危险物品进站、乘车。具体危险物品目录和样式,由运营单位按照规定,在车站内通过张贴、陈列等方式予以公告。

  运营单位应当按照有关规定和标准,在车站内设置安全检查设施、设备,配备受过专业培训的安全检查人员,并按照规定对乘客携带的物品进行安全检查。

  乘客应当接受和配合安全检查;拒不接受、配合安全检查的,运营单位应当拒绝其进站、乘车。

  运营单位在安全检查中发现有危险物品的,应当立即采取防止危险发生的安全措施,并按照规定及时报告公安部门。

  安全检查人员实施安全检查时,应当佩带安全检查证;未佩带安全检查证实施检查的,乘客有权拒绝检查。

  乘客以外的其他人员进站、乘车的,应当遵守本条规定。

  第十六条(广告设施、商业网点的管理)

  在车站内设置的广告设施和商业网点不得影响轨道交通运营安全。

  除轨道交通车站规划布局方案确定设置的商业网点和设置在站台的自动售货机外,禁止在车站出入口、站台及通道设置商业网点。

  运营单位应当加强对广告设施、商业网点的安全检查。广告设施、商业网点使用的材质应当采用难燃材料,并符合消防法律、法规、规章和技术规范的规定。

  除紧急情况外,广告设施、商业网点应当在轨道交通非运营期间进行设置或者维护。

  第十七条(改扩建停运)

  轨道交通进行改建、扩建或者设施改造,需要暂停轨道交通运营或者缩短运营时间的,运营单位应当制订安全防护方案并报市运输管理机构备案。运营单位应当在暂停轨道交通运营或者缩短运营时间10天前,通过车站及列车广播系统、告示以及媒体等方式向乘客履行告知义务。

  轨道交通暂停运营或者缩短运营时间的,市运输管理机构应当做好安排和调度工作,确保乘客出行安全和便利。

  第十八条(检查整改)

  运营单位应当加强对轨道交通运营安全的检查,及时消除运营安全隐患;难以及时消除的,运营单位应当采取安全防护措施,并制订专项整改方案。

  运营单位应当将安全防护措施以及专项整改方案报市运输管理机构备案。

  第十九条(委托管理)

  运营单位将涉及轨道交通运营安全的管理项目或者设施、设备委托给其他单位管理的,应当委托具有相应资质的单位。

  运营单位应当对运营安全工作进行统一协调,并承担安全责任。

  第二十条(监督检查)

  市安全生产监督、交通等相关行政管理部门应当依法对轨道交通运营安全情况实施监督检查。

  市安全生产监督、交通等相关行政管理部门的执法人员实施检查时,应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及处理情况做好书面记录。

  执法人员实施检查时,应当出示执法证件,不得影响轨道交通正常运营。第四章应急和事故处理

  第二十一条(应急预案的编制)

  市安全生产监督、交通、公安等行政管理部门应当按照有关法律、法规以及本市突发事件总体应急预案的规定,在各自职责范围内编制本部门的轨道交通突发事件应急预案,并报市政府批准。

  运营单位应当根据轨道交通突发事件应急预案,编制本单位的具体应急预案,并报市交通行政管理部门备案。

  第二十二条(应急处置)

  轨道交通发生突发事件达到启动应急预案条件的,市交通行政管理部门应当按照规定启动相关应急预案,相关行政管理部门和运营单位应当按照国家、本市以及应急预案的有关规定处置突发事件。

  突发事件处置完毕后,运营单位应当对涉及的轨道交通设施、设备进行安全性检查,确保设施、设备保持完好。

  第二十三条(事故处置)

  运营单位应当合理设置事故救援点和配备救援人员。

  轨道交通运营发生安全事故的,运营单位应当按照轨道交通运营安全事故处置的要求,立即组织抢救,减少人员伤亡和财产损失。

  安全事故影响轨道交通运营的,运营单位应当通过车站及列车广播系统、告示或者媒体等方式及时告知乘客相关运营信息,做好乘客的疏散、转移工作。相关行政管理部门应当按照各自职责,赶赴事故现场进行处置,尽快恢复轨道交通的正常运营。

  本市轨道交通运营安全事故处置规定,由市交通行政管理部门负责制定。

  第二十四条(限制客流量及停止运营)

  发生轨道交通客流量激增等危及运营安全的情况时,运营单位可以采取限制客流量的临时措施,确保运营安全。

  采取限制客流量的措施无法保证运营安全时,运营单位可以停止轨道交通部分区段或者全线的运营,并应当立即报告市交通行政管理部门。

  运营单位采取限制客流量或者停止运营措施的,应当同时通过车站及列车广播系统、告示或者媒体等方式向乘客履行告知义务;轨道交通无法及时恢复正常运营的,运营单位应当为乘客出具延误证明,告知票款退还或者车票延期等注意事项,并做好乘客的疏散工作。

  第二十五条(信息报告)

  轨道交通运行发生15分钟以上延误情形的,运营单位应当立即报告市交通行政管理部门,并在恢复运行后3日内将延误原因及处置情况书面报告市交通行政管理部门。第五章法律责任

  第二十六条(对建设单位的处罚)

  建设单位违反本办法第五条第二款规定,未按照要求履行备案义务的,由市交通行政管理部门责令限期改正;逾期不改正的,处1000元以上3000元以下的罚款。

  第二十七条(对运营单位的处罚)

  对运营单位违反本办法的行为,由市交通行政管理部门按照下列规定予以处罚:

  (一)违反本办法第六条或者第二十三条第一款规定,未按照要求设置安全设施或者事故救援点及救援人员的,责令限期改正;逾期不改正的,处1万元以上3万元以下的罚款。

  (二)违反本办法第十三条规定,未按照要求履行安全职责的,给予警告,并处3000元以上1万元以下的罚款。

  (三)违反本办法第十六条规定,未按照要求设置、维护广告设施、商业网点的,责令限期改正;逾期不改正的,处1万元以上3万元以下的罚款。

  (四)违反本办法第十七条第一款或者第二十五条规定,未按照要求履行告知或者报告义务的,处1000元以上3000元以下的罚款。

  (五)违反本办法第十八条第一款规定,未按照要求履行安全检查义务或者采取安全防护措施、制订专项整改方案的,处1万元以上3万元以下的罚款。

  第二十八条(对施工单位的处罚)

  施工单位违反本办法第十条第一款规定,未按照要求进行施工,影响轨道交通运营安全的,由市交通行政管理部门责令限期改正;逾期不改正的,处1万元以上5万元以下的罚款。

  第二十九条(委托处罚)

  市交通行政管理部门可以委托市交通行政执法机构实施本办法规定的由市交通行政管理部门实施的行政处罚。

  第三十条(其他处罚)

  违反本办法规定的行为,《条例》或者其他法律、法规已有处罚规定的,由相关行政管理部门依照其规定处罚。第六章附则

  第三十一条(参照执行)

  磁悬浮交通的运营安全管理,参照本办法执行。

  第三十二条(施行日期)

  本办法自2010年3月1日起施行。


国务院关于修改《机动车交通事故责任强制保险条例》的决定

国务院


中华人民共和国国务院令第618号



  现公布《国务院关于修改〈机动车交通事故责任强制保险条例〉的决定》,自2012年5月1日起施行。


                          总 理  温家宝
                          二○一二年三月三十日



国务院关于修改《机动车交通事故责任强制保险条例》的决定


  国务院决定对《机动车交通事故责任强制保险条例》作如下修改:
  第五条第一款修改为:“保险公司经保监会批准,可以从事机动车交通事故责任强制保险业务。”
  本决定自2012年5月1日起施行。
  《机动车交通事故责任强制保险条例》根据本决定作相应的修改,重新公布。