同居制度之立法研究

孟令志

法学专家拟就的《中华人民共和国婚姻家庭法建议稿》（以下简称《建议稿》）增设了夫妻互享、互负同居权利义务的内容，就夫妻人身关系的规范而言较现行立法趋于充实、详尽。但《建议稿》中就该问题的规范仍不尽如意，如欠缺与同居制度相配套的分居问题的规范。据此，本文拟从同居的涵义入手，就立法中规范同居权利义务的意义以及构建完整、配套的法律制度问题作一探讨。
一、同居的涵义分析
考察同居的涵义，可从其语源涵义、法律涵义两个方面把握。
1.同居的语源涵义
《辞海》解释：同居，(1)居住一处，共有家业者。《汉书·惠帝记》：“今吏六百石以上，父母妻子与同居。”颜师古注：“同居，谓父母妻子外若兄弟及兄弟之子等见与同居业者，若今言同籍及同财也。”(2)夫妇共同生活。也指男妇双方未经结婚而共同生活。（注：参见《辞海·增补本》，上海辞书出版社1983年版，第50页。）《辞源》解释：同居，汉代称大家族中没有分住的兄弟及兄弟之子为同居。《汉书·惠帝记》：“今吏六百石以上，父母妻子与同居，……家唯给军赋，他无有所与。”（注：参见《辞源》（修订本第1册），商务印书馆1979年版，第476页。）考察同居的语源涵义，所强调的是亲属间拥有共同财产、共同生活，即所谓同财共居，这是符合我国古代社会提倡并维护大家庭的传统理念的。“我国历史上，封建统治阶级都提倡合灶而食的大家庭制度，累世同居会受到褒扬。”（注：顾鉴塘、顾鸣塘：《中国历代婚姻与家庭》，商务印书馆1996年版，第70页。）并且这种理念是以法律作后盾的。如《唐律》规定：诸祖父母、父母在，而子孙别籍异财者，徒三年。同居语源的另一层涵义是指夫妇共同生活。夫妇乃家庭的基本成员，是父母、子女、兄弟姐妹等亲属关系发生的源泉，基于身份上的特殊性及所承担的繁衍抚育后代的职责，同财共居合乎自然和社会的要求。
2.同居的法律涵义
多数国家对同居问题都作了法律规定，如：(1)德国。《德国民法典》第1353条第1款规定：婚姻终生有效。婚姻双方相互之间有义务过共同的婚姻生活；婚姻双方互相向对方负责。(2)法国。法国旧民法第214条规定：妻负与夫同居之义务，有随从夫所定居之任何场所之义务，夫有收留其妻按自己资力及身份，供与生活上一切必要之物之义务。该条文于1938年修正为第213条第1款：为一家首长之夫，有选定其家居处之权利，妻有与夫同居之义务，夫有收留其妻之义务。之后经1970年6月4日第70-459号法律修正为第215条：夫妻双方相互负有在一起共同生活的义务。(3)日本。日本旧民法第788条规定：妻因婚姻入夫家。第789条规定：妻负有与夫同居的义务，夫应使妻与其同居。后民法进行了修正，现行民法第752条规定：夫妻应同居，相互协力，相互扶助。(4)意大利。《意大利民法典》第143条第2款规定：依据婚姻的效力，夫妻间互负忠实的义务、相互给予精神和物质扶助的义务、在家庭生活中相互合作和同居的义务。(5)阿根廷。《阿根廷民法典》第199条规定：除非依特别情况必须保持暂时的分居，夫妻应同居一室。在同居危及配偶一方、双方或子女的生命或者身体上、心理上、精神上的完整时，得在裁判上免除此项义务。(6)港、澳、台地区。依香港特区家庭法的有关规定，婚后夫妻双方有同居的义务和权利。（注：参见王春旭、罗斌主编：《港澳台民商法》，人民法院出版社1997年版，第398页。）澳门特区民法第1533条规定：夫妻双方互负尊重、忠诚、同居、合作及扶持之义务。我国台湾地区“民法”第1001条亦明确规定：夫妻互负同居义务，但有不能同居正当理由者，不在此限。
综观以上各国和地区亲属法对同居权利义务的规范，其法律涵义在于：其一，同居乃婚姻的效力之一，是男女双方基于婚姻行为而产生的权利义务关系；其二，同居是共同生活的要件与标志，其立法精神在于要求夫妻在日常生活中应通力合作、相互照顾和扶助。
值得指出的是，不少国家早期有关夫妻同居问题的立法中，片面强调妻子单方面负有与夫同居的义务、有悖男女平等的内容已被修订，取而代之的是夫妻双方互负同居生活义务的规范，男女平等得以进一步实现。如法国旧民法第214条规定：妻负与夫同居的义务，有随从夫所定居之任何场所之义务，夫有收留其妻按自己资力及身份，供与生活上一切必要之物之义务。1938年修订为新法第213条第1款：为一家首长之夫，有选定其家居处之权利，妻有与夫同居之义务，夫有收留其妻之义务。1942年又修订为第215条第2款：由夫所选定之居处，对于家显示有身体上或精神上危险时，妻得例外地为自己及其子女许有法官所定另一居处。1970年又修订为第215条第1款：夫妻双方相互负有在一起共同生活的义务。1975年该条第2款修订为：家庭住所应在夫妻一致同意选定的住所。日本旧民法第788条、第789条规定：妻因婚姻入夫家，妻负有与夫同居的义务，夫应使妻与其同居，故住所决定权属于丈夫。该法修正后第752条规定：夫妻应同居，相互协力，相互扶助；应基于夫妻之协议选定居所住宅而同居；一方为决定或变更，他方无随从之义务；如双方协议不成，由家庭裁判所调停或审判决定之。（注：参见史尚宽：《亲属法论》，中国政法大学出版社2000年版，第293页。）德国旧民法第1354条规定：关于一切婚姻共同生活之事项，由夫决定，尤其居所及住宅；如夫之决定为权利之滥用时，妻无服从其决定之义务。后由男女同权法将此删去，改由夫妻共同决定其居所。1998年7月1日生效的《重新规范结婚法的法律》将结婚的规定重新纳入民法典，其中第1354条已废除。
《中华人民共和国婚姻法》（以下简称《婚姻法》）虽没有明确规定夫妻双方有同居的权利与义务，但规定了婚后的住所决定权问题。《婚姻法》第8条规定：“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方也可以成为女方家庭的成员。”这一规定，实际上是指明了夫妻平等地享有婚后住所决定权。其立法精神还在于提倡“男到女家”，移风易俗，改变我国传统的“妇从夫居”的居住方式。事实证明，该规定对于转变人们的观念起到了积极的作用。因而《建议稿》保留了该规定，并加上“夫妻有平等的住所决定权”这一更加清晰、明了的内容。
3.同居的学理解释
对同居的深刻、具体涵义，我国台湾学者史尚宽先生作了深入、细致的阐述。同居义务，谓婚姻上之同居，非仅为场所上之意义，同在一屋如设障壁而分别生活，非为同居。场所虽有多少之间隔，亦得成立同居。（注：参见史尚宽：《亲属法论》，中国政法大学出版社2000年版，第292页。）依照史先生的阐释，同居所涵盖的内容包括：其一，夫妻同居为夫妻共同生活的基础要件，其义务为本质的义务，于婚姻成立同时发生，在婚姻解销前，继续存在；其二，同居义务为相互的；其三，性交当然为婚姻之内容，可解释包含于同居义务之内；其四，同居谓同一住所或居所，从而妻或赘夫就夫或妻之一时所在地，无与为同居之义务，亦无与之伴同旅行之义务。（注：参见史尚宽：《亲属法论》，中国政法大学出版社2000年版，第292～295页。）从史先生对同居义务的细致分析可以窥见，同居乃夫妻同一住所或居所，是其外部形态；就其内部特征而言，亦即同床同食，包括日常生活中的相互照顾和扶持、精神上的慰籍及两性的结合。人类社会自产生婚姻形态，两性结合的合法归属在婚姻。同居应是蕴含着两性结合的内容。
二、设立同居权利义务的意义
《婚姻法》虽从夫妻双方婚后的姓名权和参加社会活动、生产、工作、学习的自由以及双方都有实行计划生育的义务等三个方面加以了规范，但有关夫妻人身关系的立法仍过于笼统、粗略。《建议稿》在夫妻人身权方面增设了夫妻互享、互负同居生活的权利和义务的内容，其意义在于：
1.使夫妻间的权利义务关系清晰、明了。摒弃现行立法“宜粗不宜细”的指导思想，代之以具体、细密的法律规范模式，是我国将来立法的选择。顺应这种趋势，《建议稿》应将有关规范设计得更加详尽、充实。我们并非要求法律包罗万象，但同居涉及夫妻婚后共同生活问题，是社会对结为夫妻的男女双方的基本要求，立法必须加以明确、具体规范。并且，明确的立法也可以使当事人知晓自己婚后享受的权利和承担的义务，自觉规范其行为。
2.有利于与其他法律制度协调。最高人民法院1989年11月下发的《关于人民法院审理离婚案件如何认定夫妻感情确已破裂的若干具体意见》规定，夫妻因感情不和分居已满3年，确无和好可能的；或者经人民法院判决不准离婚后又分居满1年，互不履行夫妻义务的，视为夫妻感情确已破裂，准予离婚。《建议稿》也规定，夫妻双方缺乏感情，分居已满3年，互不履行夫妻义务的，视为婚姻关系确已破裂，调解无效时，准予离婚。既然分居已满3年是准予夫妻离婚的原因之一，那么，何谓分居，便成为理论和实践所必须解决的问题。要弄清何谓分居，首先必须解决同居的内涵问题，否则该问题的链条将会出现脱节的现象。就法律规范而言，欠缺同居权利义务的规定而仅规定分居问题，是十分突然而难以理解的，更不易实际操作，将两者均加以明确规定，才能保证法律制度的和谐、统一。
3.有利于与刑法的有关规范协调。根据《中华人民共和国刑法》第236条的规定及有关的刑法理论，强奸罪的主体是已满14周岁、具有辨认和控制能力的人，通常是男子，其中直接正犯只能是男子。丈夫通常不能成为强奸妻子的主体，但教唆、帮助他人强奸妻子以及误认为妻子是其他妇女而强行奸淫时，仍然构成强奸罪。（注：参见张明楷：《刑法学》（下），法律出版社1997年版，第706页。）也就是说，丈夫仅在一些特殊情况下，才能成为强奸妻子的主体，其依据何在，这显然是刑法理论难以解决的问题，必须依赖于婚姻立法的帮助。如在婚姻立法中明确规定夫妻婚后互享、互负同居的权利和义务，且同居涵盖两性结合的内容，那么刑法理论中有关丈夫一般不能成为强奸妻子的主体的缘由问题便迎刃而解。实现各个部门法之间的协调一致，是我们在立法过程中应特别关注的问题。
三、关于违反同居义务的法律后果问题
对于违反同居义务的法律后果问题，《明律》曾有规定：“若妻背夫在逃者杖一百。从夫嫁卖，因而改嫁者，绞。”“5年无故不娶及夫逃亡3年不还者并听经官告给执照，别行改嫁，亦不追财礼。”（注：法学教材编辑部、婚姻法教程编写组编：《婚姻立法资料选编》，法律出版社1983年版，第105～106页。）我国台湾地区“民法”第1001条规定：夫妻互负同居之义务，但有不能同居之正当理由者，不在此限。夫妻一方没有正当理由而拒绝同居时，他方可请求法院判令对方履行同居的义务。但基于人身关系的性质，此判决不可强制执行。（注：参见史尚宽：《亲属法论》，中国政法大学出版社2000年版，第297页；李景禧主编：《台湾亲属和继承法》，厦门大学出版社1991年版，第36页。）
从各国立法及其学者们的解释来看，违反同居义务引起的法律后果主要有：
1.免除负担生活费用的义务。有的学者认为夫妻互相扶助为夫妻共同生活关系之本质，在婚姻关系存续期间，对于拒绝同居之当事人，亦不能免其扶助义务。（注：参见史尚宽：《亲属法论》，中国政法大学出版社2000年版，第297页。）史尚宽先生则认为如一方没有正当理由不履行同居义务时，相对人应免其扶助义务。“盖此时若仍使对方负生活保障之义务，则显有背于夫妻关系之诚信原则。”（注：参见史尚宽：《亲属法论》，中国政法大学出版社2000年版，第298页。）笔者赞同史先生的观点。既然法律确立夫妻双方互负同居义务，当事人都应自觉履行。没有正当理由而拒不履行法定义务的，如果其权利丝毫不损，法律的威信、尊严何在？况且，一方随意离家，拒不履行同居义务，客观上将导致家庭生活的不正常，与设立同居义务的精神相背。
2.构成遗弃，为离婚之原因。对于拒不履行同居义务的行为，学者们解释上均认为构成遗弃，（注：参见史尚宽：《亲属法论》，中国政法大学出版社2000年版，第298～300页；胡长清：《中国民法·亲属法》，台湾商务印书馆股份有限公司1986年版，第198页。）对方可以此为由诉请离婚。我国台湾地区“民法”第1052条第5款规定：夫妻一方以恶意遗弃他方在继续状态者，他方得向法院请求离婚。判例亦确认“夫妻互负同居之义务，如无不能同居之正当理由拒绝与他方同居，即系民法第1052条第5款所谓恶意遗弃他方”，因而遗弃行为是指故意不尽同居和扶养义务。由于《婚姻法》未明确规定同居义务，因而对遗弃行为的解释与刑法一致，即亲属间负有扶养义务而拒绝扶养。刑事行为与民事行为的区别主要在于情节是否恶劣；也就是说遗弃行为情节恶劣的，才构成犯罪。如果我国将来的《婚姻家庭法》设立同居义务，那么夫妻一方没有正当理由拒不履行同居义务的，则构成遗弃行为，对方可以此为理由，诉请离婚；并且还应将遗弃作为过错行为，另一方可要求损害赔偿。
四、增设分居的规范，建构完整的法律制度
《建议稿》在现行立法的基础上虽增设了同居权利义务的条文，但尚欠缺与之配套的分居问题的规范，实乃遗憾。笔者认为，应明确规定分居的内容，以使法律制度更为完整。
（一）分居制度的沿革
分居(Separation)又译作别居，亦称桌床离异(divorce from bedand board)，谓依判决或合意，免除夫妻同居义务之制度。（注：参见史尚宽：《亲属法论》，中国政法大学出版社2000年版，第522页。）该制度起源于欧洲中世纪。由于当时欧洲各国受寺院法统治，秉承基督教的教义，将婚姻视为上帝的安排、神之撮合，因而不许离异，但事实上夫妻并非因为不许离婚而和谐。当夫妻出现矛盾而不堪同居时，不可避免地产生事实上的分居。法律对此状况不可能视而不见，确立分居制度可作为禁止离婚的补充。分居取消了夫妻间的桌床义务，实行分床分食，但未解除夫妻间的其他权利义务。宗教改革后，摈弃婚姻为“神作之合”的观念，因婚姻还俗而重新确立了离婚制度。但许多国家的立法中仍沿袭了分居制度，将其作为亲属法的重要组成部分。今天一些国家仍保留分居制度，但已被赋予了新的意义，且存在差异。各国立法中的分居制度有以下内容：
1.按程序不同，分居分为司法分居与事实分居
司法分居即分居须经过司法程序确定或获准。可依一方当事人向法院提起分居的诉讼请求确定，或双方达成分居协议后，请求法院确认。如《意大利民法典》第150条规定：允许夫妻分居，分居可以诉讼或协议的方式进行，提出诉讼分居或请示准许分居的权利只属于配偶。第158条还规定：未经法官核准的，以配偶双方的合意达成的分居协议无效。《阿根廷民法典》第229条亦明确规定：未经司法判决，不发生人身分居或离婚。
事实分居是指法律允许当事人不经司法程序即可形成分居。有的国家立法未将同居作为夫妻人身权利义务而加以规定，因而法律对当事人是否同居、分居的规定相当宽松。如我国现行《婚姻法》并未明确规定夫妻有同居的权利义务，但在司法解释中将分居满3年或人民法院判决不准离婚后又分居满1年的作为感情确已破裂的推定，显然客观上是承认当事人有分居的权利，属于事实分居。有的国家立法虽明确规定夫妻有同居的义务，但未设立分居的方式、理由等规定，法律允许夫妻在一定范围内自行分居。如《德国民法典》第1353条第2款规定：在建立共同的婚姻生活之后，婚姻一方如果滥用其权利而提出要求，则婚姻另一方无义务满足其要求。此乃消极的分居权利。经法院确认，如拒绝同居的理由正当时，可实行分居，还可请求他方扶养等。《德国民法典》第1361条对分居期间生活费的负担、家庭用品的分配、婚姻住房的留用等作了明确具体的规定。我国台湾地区“民法”也未明确设立分居制度，其第1001条规定：夫妻互负同居之义务，但有不能同居之正当理由者，不在此限。此为事实上的分居，即夫妻有正当理由时，可拒绝同居。对于正当理由，依判例及解释例，有虐待、夫纳妾、通奸等。对于此种事实上的分居，学者解释为得请求消极确认其有拒绝同居权之诉，仅有确认的效力，与分居判决不同，并无形成的效力，法院不得定期或无定期地令分居。（注：参见史尚宽：《亲属法论》，中国政法大学出版社2000年版，第526页。）
2.分居的理由
从各国立法对分居原因的规范来看，不少国家都将离婚的原因作为分居的理由，如瑞士、法国、比利时、西班牙、阿根廷等国。《法国民法典》第296条规定：应夫妻一方在同于离婚的情况下并依相同条件提出的请求，得宣告分居。《阿根廷民法典》第202条就分居的事由明确规定为：通奸；夫妻一方作为主犯、共犯或教唆犯而对他方或子女（不问是否为共同的子女）的谋害未遂；夫妻一方教唆他方实施不法行为；重大伤害；自愿且恶意的离异。第203条还规定：如夫妻一方长期性严重精神躁动、酒精中毒或对麻醉药品的依赖导致其行为失常，以致妨碍共同的生活或该配偶与子女的生活，他方得以此等疾病为由请求分居。第214条规定的离婚事由同时亦为第202条分居的事由。
有的立法未具体列举分居的理由，而采用概括的方式加以规范。如《德国民法典》第1353条第1款规定：婚姻终生有效，婚姻双方相互之间有义务过共同的婚姻生活。随即在第2款中又规定：在建立共同的婚姻生活之后，婚姻一方如果滥用其权利而提出要求，则婚姻另一方无义务满足其要求。也就是说配偶一方如滥用权利时，对方可拒绝同居，此乃消极的分居权利。我国台湾地区“民法”第1001条规定：夫妻互负同居之义务，但有不能同居之正当理由者，不在此限。
3.分居的效力
对于分居的效力问题，各国立法一般都作了明确规定，如《法国民法典》第299～304条、《意大利民法典》第155～156条、《阿根廷民法典》第206～212条等。《德国民法典》虽未设司法分居制度，但承认事实上的分居，因此在其第1361条中对分居的法律后果亦作了明确规定。
考察各国立法，分居的法律后果主要有：其一，分居不解除婚姻关系，但免除夫妻间的同居义务。其二，抚养义务仍然存在。如《法国民法典》第303条规定：夫妻分居，相互救助义务仍然存在。宣告分居的判决或其后做出的判决，确定应当给予配偶所需的抚养金数额。《意大利民法典》第155条就分居后为子女的利益采取的措施作了较为详细的规定，包括在充分考虑分居可能给子女带来的精神和物质利益的情况下，宣布分居的法官要确定将子女判给哪个配偶抚养以及其他所有为子女利益采取的措施。法官尤其要规定对不与子女共同生活的一方为养育、培养和教育子女承担义务的范围和方式，以及在与子女的关系中如何行使自己的权利等。《意大利民法典》第156条就分居对夫妻财产关系的效力明确规定：在宣告分居时，如果配偶一方没有适当的个人收入，则法官可以为非分居责任人利益，规定没有适当的个人收入的配偶有权从另一方配偶处获取维持生活的必要费用，必要费用的数额由法官视具体情况和义务人的实际收入确定。《阿根廷民法典》第209条规定：夫妻任何一方，不问是否在分居的判决中宣告有过错，如自己无足够的资力和谋求此等资力的合理可能性，均有权在他方有财力时请求其提供必要的生活费。其三，分居期间适用分别财产制。如《法国民法典》第302条规定：分居，在各种情形下，均引起分别财产。《德国民法典》第1361条规定：如果双方分居生活，则婚姻的任何一方均可向另一方要求返还属于自己的家庭用品；婚姻一方可以要求另一方将婚姻住房或住房的一部分留给其单独使用；如果婚姻一方有义务将住房或住房的一部分留给另一方单独使用，则以公平为限，该方可以向婚姻另一方就此种使用要求报酬。
4.分居的终止
分居关系一般以一方死亡、双方和解或离婚而终止。《法国民法典》第305条明确规定：夫妻双方自愿恢复共同生活，即结束分居。《意大利民法典》第157条亦规定：配偶双方可以不经法官的正式宣告而终止分居，也无需以明确的、与分居状态应当有的行为不相符的行为表明终止分居，可以直接以协议终止分居判决的效力。
（二）《建议稿》增设分居制度的原因分析
1.实现法律制度的完整、配套。《建议稿》在规定夫妻互享、互负同居生活的权利义务之后，随即附上“有不能同居生活的正当理由时，不在此限”的规定，但是，何谓不能同居生活的“正当理由”，《建议稿》没有明确规定从而显得过于概括、抽象。因此，在立法中明确设立分居制度，从立法技术而言，与同居制度相呼应，体现了法律制度的配套。同时对一些主要的分居事由加以明确规定，亦可达到尽可能使法律规范完整、充实的目的。
2.规范当事人的行为。如前所述，我国是承认“事实分居”的，但这种做法弊端重重：其一，难以辨别、判断。由于欠缺分居的明确规范，其具体定义如何，众说纷纭，莫衷一是。有的认为分居必须是异地而居，夫妻同住一居室是不能构成分居的。有的认为分居就在于“事实上的离婚”，一切权利义务关系均终止。其二，导致当事人滥用权利。正因为未规定何谓分居及分居的法律后果，客观上为一些当事人滥用权利造成可乘之机，有的当事人认为同居、分居与否，纯属个人的私事，随意地离家出走，对另一方不承担任何义务，有的已构成遗弃行为却全然不知。因此，摒弃“事实分居”的做法，代之以法定分居，并对分居的定义、主要理由、法律后果作出明确规定，不仅可以规范当事人的行为，防止权利的滥用，同时由于对不能同居的“正当理由”加以明确、具体地规定，也可以预防法官对法律作随意解释，从而真正做到依法办事。
3.缓和夫妻矛盾、减少离婚。当两个来自不同家庭、生长环境迥异的男女步入婚姻殿堂组成家庭后，在共同生活中发生矛盾、产生冲突在所难免。以双方的迁让、体谅来化解他们之间的矛盾固然是最佳之举，但当双方对抗较为激烈、互不相让、纠纷一时难以解决的情况下，以分居的方式缓和双方的矛盾未尝不是可取之举。这样做，不仅可以防止一方或双方出于一时冲动而轻率离婚，而且也可以预防在矛盾冲突激烈时一方或双方的过激行为。
（三）分居制度的构建
在将来的《婚姻家庭法》中构建分居制度，应借鉴国外及我国港、澳、台地区的立法经验并结合我国的国情。其具体思路如下：
1.分居的程序。在分居的程序上，采取行政、司法程序并用。当事人如就分居达成一致意见的，可以到婚姻登记管理机关订立书面协议，并对子女的抚养作出妥当安排，自协议成立之日起，解除双方的同居义务。如当事人就分居问题不能达成一致意见，可以诉讼方式要求人民法院裁决。
2.分居的理由。一方当事人要求分居的理由应明确规范，可与离婚理由一致。必须指出的是，离婚诉讼期间，应作为当事人合法分居的理由。既然当事人一方坚决要求离婚，并诉请法院，表明其夫妻关系出现了矛盾与冲突，且难以调和，免除双方的同居义务，是合乎情理的。同时，也可以平息近年来有关“婚内强奸”的许多争议。（注：近年来，对夫妻离婚诉讼期间或人民法院判决准予离婚的上诉期间，男方以暴力手段强迫与女方发生性关系是否构成强奸，争议颇大。一些学者认为，凡婚姻关系存续期间，丈夫便不能作为强奸罪的主体。此种解释虽合法，但未免过于教条，有悖情理与人伦。）
3.分居的效力。其一，解除夫妻双方的同居义务，但婚姻关系仍然存在；其二，分居期间的财产，适用分别财产制；其三，分居期间子女归一方抚养，另一方仍享有亲权及承担子女的抚养义务；其四，分居期间，如一方生活困难或丧失劳动能力时，可要求对方承担抚养费用。
广东省揭阳市人民政府


揭阳市行政机关规范性文件定期清理公布规定


　　第一条　为了更好地处理规范性文件稳定性与有效性的关系，促进规范性文件的清理工作，维护法制统一，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《广东省行政机关规范性文件管理规定》、《广东省人民政府关于加快推进市县（区）政府依法行政的意见》和《揭阳市行政机关规范性文件管理办法》等有关规定，结合我市实际，制定本规定。
　　第二条　本规定适用于各级行政机关依据法定职权制定公布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件，包括政府规范性文件和部门规范性文件。
　　各级行政机关制定公布内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项的规定，不适用本规定。
　　第三条　规范性文件应规定有效期。规范性文件自施行之日起有效期为5年。暂行或者试行的规范性文件自施行之日起有效期为2年。安排部署工作有时限要求的规范性文件，有效期不得超过工作时限。有效期届满，规范性文件停止执行。
　　第四条　规范性文件有效期届满前6个月，制定部门或者原起草部门或者执行部门认为有效期届满需要继续施行的，应当对规范性文件的施行情况进行评估，根据评估情况重新修订。
　　第五条　政府规范性文件的评估，由原起草部门（职能已经调整的，由继续行使该职能的部门，下同）负责，政府法制部门（机构）负责指导。
　　部门规范性文件的评估，由制定部门（职能已经调整的，由继续行使该职能的部门，下同）负责。
　　第六条　规范性文件的评估工作应遵循客观真实、公开透明、民主参与、科学系统的原则。
　　评估工作可以采取公开收集公众意见，发放调查问卷，组织实地调查、访谈、座谈，委托专门机构、专家研究等方式进行。
　　评估工作结束后，规范性文件起草部门应当纂写评估报告。对评估报告提出的规范性文件修改、废止、补充、完善意见的，制定机关应当认真研究，需要清理的，应当及时启动清理工作程序。
　　第七条　规范性文件制定机关每隔两年要进行一次规范性文件定期清理工作，对不符合法律、法规、规章和国家方针政策规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。
　　第八条　政府规范性文件的清理，由原起草部门负责，政府法制部门（机构）负责指导。
　　部门规范性文件的清理，由制定部门负责。
　　第九条　规范性文件清理工作要把经常清理与定期清理、专项清理与全面清理有机结合起来。要把清理规范性文件与制定、修改规范性文件有机结合起来。
　　清理工作结束后，政府法制部门（机构）应当通过当地规范性文件的公布载体向社会公布清理结果；未列入继续有效的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
　　第十条　重新修订的规范性文件为新制定的规范性文件，其制定程序根据《揭阳市行政机关规范性文件管理办法》执行。
　　政府规范性文件重新修订的，原起草部门应当于有效期届满前6个月，根据《揭阳市行政机关规范性文件管理办法》第十四条的规定，将规范性文件修订草案送审稿和相关材料按程序报送政府办公室。如该规范性文件原是政府法制部门（机构）办理的，则由政府法制部门（机构）负责修订；如该规范性文件原是政府办公室办理的，则由政府办公室负责修订。
　　部门规范性文件需重新修订的，制定部门应当于有效期届满前6个月，根据《揭阳市行政机关规范性文件管理办法》第二十六条的规定，在公布前将规范性文件修订草案和相关材料报送本级政府法制部门（机构）审查。
　　第十一条　政府规范性文件进行评估、清理之后，原起草部门应当将评估、清理情况和处理建议向本级政府提交报告，经本级政府法制部门（机构）审查，报本级政府决定后公布。
　　部门规范性文件的评估、清理，制定部门或者执行部门应当就评估、清理情况和处理意见向政府法制部门（机构）提交报告，由政府法制部门（机构）审查后统一公布。
　　第十二条　规范性文件在有效期内有下列情形之一的，应重新修订：
　　（一）根据经济社会发展和公共管理的需要，有扩充、删减或者变更内容必要的；
（二）因依据的法律、法规、规章修订或废止，有配合修订必要的；
　　（三）管理职能发生变更的；
　　（四）其他依法应当修订的情形。
　　第十三条　规范性文件在有效期内有下列情形之一的，应予以废止：
　　（一）文件的内容不适应形势发展和公共管理需要，不利于经济社会发展的；
　　（二）文件的内容已被法律、法规、规章取代的；
　　（三）因有关法律、法规、规章的制定或废止，使该规范性文件失去合法性的；
　　（四）根据社会发展和公共管理的实际，规范的对象、管理的措施发生变化，原文件已无存在必要的；
　　（五）其他依法应当废止的情形。
　　第十四条　因原起草部门怠于履行职责，未及时对规范性文件进行评估修订，致需继续施行的规范性文件有效期届满停止执行影响工作的，或者未及时对规范性文件进行清理，致执行无效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织的合法权益的，追究主要负责人和直接责任人的行政责任。
　　第十五条　政府法制部门（机构）不履行规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，应当追究主要负责人和直接责任人的行政责任。
　　第十六条　本规定施行前现行有效的规范性文件有效期适用本规定，但至本规定生效之日施行已满4年以上的，暂行或者试行已满1年以上的规范性文件，剩余有效期自本规定生效之日起统一为1年。在剩余有效期内，原起草部门应当根据本规定对规范性文件进行评估修订或者清理；未评估修订或者清理的，剩余有效期届满之日起，规范性文件停止执行。
　　第十七条　本规定自2009年2月1日起施行，有效期至2014年1月31日。