关于人民政府在山林权属争议裁决案件中是否有权对与争议有关的其他民事法律关系予以确认问题初探

王敬文


案情简介

　　某村民甲于1982年从其所在的村民小组乙处分得某自留山。1984年甲去逝，甲有两个女儿。1985年乙村民小组在未经甲的两个女儿同意的情况下，将甲的某自留山重新分给乙村民小组村民丙。2005年，乙村民小组村民丁以甲与丁早已形成了收养关系，有权继承甲的自留山权益为由，要求将甲的某自留山山场确权给其管理使用。甲的两个女儿承认甲与丁形成了收养关系，同时明确放弃对甲自留山山场的权益。市政府以甲与丁形成了收养关系、乙将原甲的某自留山重新分配给本村村民丙时未经得甲的两个女儿及丁的同意、甲的两个女儿自动放弃甲原来的某自留山山场权益为由，将争议山场管理使用权裁决给了丁。在该案的行政诉讼阶段，人民法院以收养关系是否成立及其效力的确认权在人民法院，人民政府对甲与丁的收养关系的确认超出了行政职权范围为由，撤销了人民政府的行政裁决，并要求人民政府重新作出处理。

　　从上述案件中可知，人民法院认为，人民政府在裁决山林权属争议案件中，对与争议有关的其他民事法律关系，无权确认。人民法院的观点值得探讨。

一、人民政府在处理山林权属争议案件中对必须先行确认的其他民事法律关系予以确认必要性

　　山林权属纠纷的调处工作作为政府的具体行政行为之一，必须遵循及时、高效、便民的原则，这是行政法的基本原则之一。法律规定，将山林权属争议授权给人民政府处理的立法目的也就是认为将山林权属争议交由政府处理更能及时、高效、便民地解决争议。在前述案例当中，必须对收养关系是否成立有效这种法律关系予以先行确认，才能对争议山场的权属作出裁决。政府对收养关系是否成立及效力有权确认的话，政府则能顺利地对此山林权属争议实施裁决。如政府对此收养关系的成立及效力无权确认的话，政府在处理该山林权属争议在程序上有如下三种情况：一是不予受理。政府通过审查，发现该案必须先行处理的收养关系政府无权处理，而决定不予受理。可申请人提出的是对争议山场的权属予以确权，属人民政府行政裁决的受案范围，政府不予受理的理由不充分；二是先受理，然后中止审理。案件受理后，人民政府行使释明权，告知申请人需先对申请人与原村民甲之间的收养关系是否成立及效力的问题通过向人民法院提起民事诉讼解决，解决此问题后人民政府再依法院的判决结果对争议山场的权属予以裁决。申请人向人民法院提起民事诉讼，申请人自然是原告，可被告是谁？村民甲已逝，甲的两个女儿已明确承认申请人与甲的收养关系成立，申请人与甲的两个女儿本无纠纷，如将甲的两个女儿强作被告，那不是又制造纠纷？如申请人向法院起诉，不列被告，又符合起诉条件么，法院会立案受理么？三是先受理，然后驳回申请，或按撤诉处理。案件受理后人民政府向申请人行使释明权，告知其先向人民法院就收养关系问题提起民事诉讼，可申请人一直未起诉，人民政府驳回申请或按撤诉处理。无论哪种情况，山林权属争议仍未解决。所以从解问题出发，人民政府在处理山林权属争议案件中对必须先行确认的其他民事法律关系予以确认是必要。

二、人民政府在处理山林权属争议案件中对必须先行确认的其他民事法律关系予以确认的可行性

　　我们对山林权属纠纷由人民政府处理的法律授权规定应作扩充解释。山林权属争议属平等主体间的民事争议，此类争议原由人民法院按民事案件处理，人民法院在处理山林权属争议时，对于与该争议有关、且必须先行确认的其他民事法律关系，人民法院有权并且自然会对其民事法律关系予以确认。后来，通过法律规定，将山林权属争议案件授权给人民政府处理，法律之所以如此授权，无外乎山林权属争议与政府的行政管理关系更加密切，由人民政府处理更有利于及时、高效、便民。法律在将山林权属争议的处理权授予人民政府的同时自然将处理此类案件必须有的相关权力一并授予给了人民政府。这应是法律将山林权属争议案件授权给人民政府处理的立法原意，否则，不少山林权属争议案件政府无法处理。
　　依法行政的理念要求法律授权给了行政机关的权力，行政机关才可行使，法律没有授权的权力，行政机关就不能行使。《森林法》第十七条第一款、第二款授予了行政机关处理山林权属争议的权力，即人民政府有对山林权属争议予以裁决的权力，那么，自然授予了人民政府裁决山林权属争议所必须的对其争议有关的民事法律关系的成立及效力予以确认的权力，否则，人民政府无法裁决。也就是说，法律授予行政机关处理山林权属争议的权力的同时，当然地授予了人民政府在处理山林权属争议中对与争议有关的且必须予以先行确认的民事法律关系成立及效力予以确认的权力。只要我们对《森林法》第十七条第一款、第二款作扩充理解，那么，人民政府在处理山林权属争议案件中，对与争议有关的、且必须先行确认才能对山林权属予以裁决的其他民事法律关系的成立及效力予以确认，仍在法律授权范围内依据。所以，人民政府在处理山林权属争议案件中对必须先行确认的其他民事法律关系予以确认是可行的。



二00九年十月十七日
作者单位：湖南省资兴市山林权属纠纷调处办公室
邮码：423400

浙江省舟山市人民政府


政府令第16号


《舟山市贫困群体大病医疗救助实施办法（试行）》已经市人民政府常务会议通过，现予公布，自2004年3月1日起施行。
市长：郭剑彪
二○○四年二月四日

舟山市贫困群体大病医疗救助实施办法（试行）

为缓解我市困难群众的医疗难问题，进一步完善贫困群体救助工作体系，结合我市实际，制定本办法。
第一条 大病医疗救助对象和范围
本办法适用于本市各县（区）持有民政部门核发的《最低生活保障证》、《重点优抚对象优待证》和总工会核发的《特困职工证》以及残联核发的《残疾人特困证》等贫困群体。
（一）医疗救助对象：
1、城镇“三无对象”【无赡（扶、抚）养人、无劳动能力、无经济来源】和农村五保户；
2、最低生活保障（简称低保）家庭、特困职工家庭、特困残疾人家庭中未纳入基本医疗保险的人员；
3、享受国家定期定量补助的精减职工；
4、未纳入基本医疗保险的重点优抚对象。
（二）医疗救助范围：
尿毒症透析或移植术后抗排斥、恶性肿瘤放化疗、再生障碍性贫血、肝功能衰竭失代偿期病人治疗、严重精神分裂症等5种疾病。
第二条 大病医疗救助标准
大病医疗救助各项费用参照舟山市职工基本医疗保险用药目录和诊疗项目内医药费用的规定（以下简称“基本医疗”），“基本医疗”以外的医药费用不予救助，由个人自负。具体救助标准为：
对于尿毒症透析或移植术后抗排斥、恶性肿瘤放化疗、再生障碍性贫血、肝功能衰竭失代尝期病人治疗、严重精神分裂症等5种疾病，原则上一次性救助金额不超过3000元，全年累计救助总额不超过8000元。
第三条 就医管理
各类大病医疗救助人员实行定点医疗。
定点医疗机构指市、县（区）各医保定点医疗机构以及各开展慈善门诊的医院。
贫困群体大病医疗救助仅限于上述各定点医疗服务机构。到市外就医的，须持有所在地县级以上医院出具的同意转院证明，到市医保部门指定的市外定点医疗服务机构就医。
第四条 大病医疗救助的申请和审批
（一）要求大病医疗救助的对象，按属地申报的原则，向户口所在地的村（居）委提出书面申请，填写《大病医疗救助申请表》，并如实提供已支付的大病医疗费用原始收据、县级以上医院出具的有关病史证明以及困难状况的证明。
（二）街道办事处或乡（镇）人民政府接到大病医疗救助申请及有关证明材料后，应及时对申请人所填报的有关情况进行核查，并提出大病医疗救助的初步意见，经县（区）民政局批准后，报市民政局备案。救助对象到户口所在地街道或乡（镇）领取相应救助金。
第五条 大病医疗救助费用的计算
（一）各类大病医疗救助人员门诊、住院医疗、家庭病床以及急诊观察室所发生的医药费用，按照实际支付的医药费用计算；
（二）各类大病医疗救助人员的医药费用，是其本人在医疗年度内累计发生的符合“基本医疗”医药费用；
（三）各类大病医疗救助人员的医药费用，须扣除商业保险和有关文件规定的救助对象单位应承担报销部分。
第六条 资金来源和管理
贫困群体大病医疗救助资金来源，由市、县（区）财政安排专款，每年列入财政预算，并设立专户管理，专款专用。各县（区）要按实支付医疗救助资金，不足的要相应追加财政预算，结余的转入下年。市财政安排一定资金，根据各县（区）的实际支付情况，酌情给予补助。随着经济的发展，逐步加大对贫困群体医疗救助资金的投入力度，不断扩大资金规模。同时，积极鼓励社会团体、个人以及单位提供捐赠和资助，由民政部门接收并全部纳入贫困群体大病医疗救助资金。
民政、财政部门应定期对年度大病医疗救助资金使用情况进行检查，并接受审计部门的监督。
第七条 医疗优惠
符合第一条的大病医疗救助对象持相应有效证件或县级民政部门的证明在定点医疗机构就医时，定点医院要给予享受优惠待遇，门诊：免收挂号费、诊疗费和注射费；住院：减半收取床位费、护理费和手术费。
第八条 各级民政、卫生、财政部门和医疗机构要树立大局观念，切实加强对贫困群体大病医疗救助工作的领导和管理。医疗机构要严格把握疾病的治疗适应症，做到合理检查、合理治疗；对贫困群体大病医疗对象提供“基本医疗”以外的服务，应先征得患者或家属的同意。
第九条 本办法由市民政部门和市卫生部门按各自的职能负责解释。
第十条 本办法自2004年3月1日起施行。