青海省人民政府办公厅


青海省以工代赈管理办法
青海省人民政府办公厅




为加强我省以工代赈工作的管理，使以工代赈工作规范化、制度化，提高以工代赈资金使用效益，根据国务院办公厅关于印发《国家扶贫资金管理办法的通知》的要求，结合我省实际，制定以下管理办法。
一、以工代赈资金的使用范围、投向和建设重点
第一条 以工代赈是指赈济对象通过参加劳动（工作），取得相应的赈济物资或资金，政府以劳务报酬或工资的形式对特定人群进行救济的一种方式。
第二条 以工代赈是国家扶持农村贫困地区进行基础设施建设，改善贫困地区群众生产生活条件和农业生态环境，实现脱贫致富、促进贫困地区经济发展和社会进步的一项重要的政策措施。以工代赈着力解决“出不了门、吃不饱饭、喝不上水”的问题。
第三条 我省以工代赈的扶持范围为14个国定贫困县，并以这些县中的贫困乡、村作为安排项目及资金投放的重点。同时对跨县区工程所涉及的个别省定贫困乡的相关项目可酌情列入实施范围。
要根据各贫困县的实际情况确定扶贫重点，把有限的以工代赈资金重点用于最贫困、最艰苦、最边远的地区。
第四条 以工代赈建设重点是基本农田，修建小型农田水利工程，解决农村人畜饮水，建设农村牧区县、乡、村道路，进行草场基本建设，造林种果，进行片区综合治理等生产性基础性建设项目。
第五条 以工代赈道路建设根据我省财力和地方道路状况，县乡道路原则上按四级砂砾路面，乡村道路按等外公路标准安排。
二、计划管理
第六条 以工代赈项目实行省级管理。
第七条 各级计划部门是以工代赈的主管部门。以工代赈资金由计划部门管理、指导、监督、检查。按照“条块结合、以块为主、分级管理”的原则，负责管理以工代赈工作。以工代赈办公室设在省计委。
第八条 以工代赈年度计划安排，按照贫困状况、扶贫难度、项目前期工作，及以往以工代赈工作成效，按项目定投资，不搞层层切块。计划安排和项目建设，要坚持连片开发，综合治理，因地制宜，突出重点的原则，做到扶贫效益、经济效益和生态效益有机结合。
第九条 以工代赈计划的编制要根据国家发展计划委员会、财政部下达的建设计划、资金计划和有关要求，根据全省和本地区扶贫重点，由省计委（以工代赈办公室）负责组织各有关州（地、市）、县计委，协调同级各有关部门，做好年度项目计划的编制工作。
第十条 编制以工代赈项目建议计划由项目所在县计委根据国家对以工代赈的要求和规划、项目前期工作的情况，商县各有关部门编制，并逐级上报省计划部门。省计委根据各地上报的项目建议计划，商各有关业务主管部门提出省上年度建议计划。报国家发展计划委员会，抄报国家有
关部门。
第十一条 根据国家发展计划委员会下达给我省的年度以工代赈计划，由省计委商各业务主管部门提出项目计划，并由省计委负责下达年度计划。
第十二条 各地下年度以工代赈资金规模，按上年度省计委实际下达的总投资的120％编制。编制以工代赈计划要根据各地区的规划，择优选择符合以工代赈建设范围和重点的项目。
第十三条 以工代赈项目下年度计划由各县在当年10月底前上报州（地、市）计委和同级业务主管部门，州（地、市）计委于12月20日前上报省计委和省业务主管部门。省项目计划在国家发展计划委员会下达1个月内下达到州（地、市）计委，同时报国家计委备案。
第十四条 各级计划部门要对以工代赈计划的编制与实施负直接责任。任何单位和个人不得擅自变更建设地点、内容、规模、标准和计划进度。因特殊原因需调整的，必须逐级上报，履行报批手续，待省计委按程序批准后方可调整。
三、项目管理
第十五条 以工代赈项目要依照基本建设的有关规定和程序进行管理。各级计划部门要按照规定权限履行审批手续。审批手续不完备的不予列入以工代赈年度建设计划。
第十六条 建设总规模在100万元以上的项目，均应编制可行性研究报告，报省计委（以工代赈办）批准。总投资100万元以下项目，按基本建设程序由州（地、市）计划部门评审和批复。
第十七条 项目可行性研究报告的编制必须委托具有设计资格的单位。可行性研究报告由各级计划部门逐级上报上级计划部门，并抄报业务主管部门。
第十八条 根据批准的可行性研究报告，由建设单位委托有资格的设计单位编制设计文件。
第十九条 设计文件由相关的主管部门分级组织审批。总投资100万元以上的项目由省业务主管部门审批；100万元以下的项目，由州（地、市）业务主管部门审批。批准的设计文件抄送同级和上级计划及有关部门。
第二十条 各级计划部门必须加强对以工代赈建设项目的全过程管理，积极实行投标招标制、工程质量监理制和施工验收制度。
第二十一条 以工代赈项目，除技术要求比较高的，一般必须由地方政府、建设单位组织当地群众投劳修建，取得相应的赈济物资或资金。
第二十二条 各级计划部门要建立以工代赈项目台帐、项目库。坚决杜绝重复建设、资金使用不合理等现象。
第二十三条 以工代赈项目要建立各项施工责任制，严格按照设计文件要求组织施工，确保工程质量。各级业务主管部门分级负责本行业的工程施工和技术质量管理，对工程进行指导、检查和督促。
第二十四条 项目竣工验收，按项目批准权限，分级组织有关部门验收。凡属省上验收的项目，应先组织初验，在初验的基础上，提出验收报告。验收前对项目投资要认真进行审计，未经审计的项目不能验收。以工代赈项目必须设“国家以工代赈项目标志”。
四、资金管理
第二十五条 以工代赈资金是国家政策性扶贫专项资金，包括国家安排的以工代赈资金、省财政配套资金、省级业务主管部门的配套资金和州（地、市）、县的配套资金。
第二十六条 由地方各级财政、各级行业部门配套的以工代赈资金，各级政府和部门要列入资金预算并按比例配足。
第二十七条 以工代赈资金分配计划和项目计划由计划部门负责管理，各级财政部门按计划部门批准的项目计划和有关要求，负责资金的拨付。县级财政必须在同级银行开设以工代赈专户，做到下达资金与配套资金专款专户，专款专用，并按同级计委提供的项目建设进度拨款。
不得随意改变以工代赈资金投向和建设内容。不得挤占、挪用以工代赈资金。
第二十八条 各级计划部门要主动配合财政部门的工作，及时通报项目进展和资金到位情况。
第二十九条 以工代赈项目设计费、咨询费等费用按照国家对扶贫项目费用收取的有关要求收取，不许擅自提高收费标准，更不能增项收费。任何单位不得收取以工代赈工程管理费。
五、监督检查
第三十条 以工代赈监督检查重点是对工程质量和资金使用情况的监督检查。各级计划和业务主管部门对所管理的项目负有管理责任，必须建立监督检查制度。
第三十一条 各级计划和财政部门要建立健全以工代赈财务管理制度、财务报表制度和项目结算制度。审计部门要加强资金监督审计，严肃财经纪律。
第三十二条 各级计划、财政和有关业务部门、工程施工单位，要自觉接受审计和监督检查，对检查和审计中发现的违纪行为，要及时纠正。对挪用、挤占以工代赈资金、违犯财经纪律和不按照以工代赈管理规定执行的，追究直接责任人的责任和有关领导的责任。违法的要依法处理。

第三十三条 各级计划和项目建设部门，要进一步完善以工代赈计划执行情况的统计制度。项目计划下达后，各级计划部门负责每月5日前上报以工代赈工作执行情况和工程形象进度统计表。
第三十四条 各级计划部门负责对本地区以工代赈项目的实施情况进行定期检查和不定期抽查，并组织地区间开展自查和互查。
六、奖 惩
第三十五条 对机构健全，管理制度完善，能认真完成工作，按时上报统计报表的单位，由省计划部门给予通报表扬和奖励。
对于资金能按时到位、能按计划及时验收，且工程质量好的单位，省计划部门在下年度安排计划时给予倾斜。
对以工代赈管理不严，任务完成不好，发生严重工程质量事故，挤占挪用以工代赈资金等问题的地区，要追究其责任，减拨其下年度及以后计划安排的资金规模。
附 则
第三十六条 以往与本管理办法不符的以本办法为准。
第三十七条 本办法由省计委负责解释。州、地、市、县可参照本办法制定相应的实施细则，并报省以工代赈办公室备案。



1999年4月19日
国家发展和改革委员会 工业和信息化部


国家发展改革委、工业和信息化部关于印发食品工业“十二五”发展规划的通知

发改产业[2011]3229号


国务院有关部门，各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委、工业和信息化主管部门，中国轻工业联合会、中国食品工业协会等有关行业协会：

食品工业是国民经济的支柱产业和保障民生的基础产业。根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神，为加快食品工业结构调整，促进产业转型升级，建设具有中国特色的现代食品工业体系，实现持续健康发展，国家发展改革委、工业和信息化部组织编制了《食品工业“十二五”发展规划》，现印发你们，请结合本地区、本部门实际情况，认真贯彻执行。

附件：食品工业“十二五”发展规划





国家发展改革委

工业和信息化部

二〇一一年十二月三十一日




食品工业“十二五”发展规划
国家发展和改革委员会
工业和信息化部
二〇一一年十二月
2
目录
一、“十一五”发展成就和存在问题...................................................... 1
（一）发展成就.........................................................................................1
（二）存在问题.........................................................................................5
二、“十二五”面临的形势.......................................................................7
（一）国际食品工业发展趋势................................................................ 7
（二）国内食品工业面临形势................................................................ 9
三、指导思想、基本原则和发展目标.................................................. 11
（一）指导思想.......................................................................................11
（二）基本原则.......................................................................................11
（三）发展目标.......................................................................................12
四、主要任务...........................................................................................15
（一）强化食品质量安全...................................................................... 15
（二）推进产业结构调整...................................................................... 17
（三）增强自主创新能力...................................................................... 18
（四）提高装备研制水平...................................................................... 19
（五）加快企业技术进步...................................................................... 21
（六）促进产业集聚发展...................................................................... 22
（七）大力推进两化融合...................................................................... 23
五、重点行业发展方向与布局.............................................................. 24
（一）粮食加工业.................................................................................. 24
（二）食用植物油加工业...................................................................... 27
（三）肉类加工业.................................................................................. 28
（四）乳制品工业.................................................................................. 30
3
（五）水产品加工业.............................................................................. 31
（六）果蔬加工业.................................................................................. 33
（七）饮料工业.......................................................................................35
（八）制糖工业.......................................................................................36
（九）方便食品制造业.......................................................................... 37
（十）发酵工业.......................................................................................39
（十一）酿酒工业.................................................................................. 40
（十二）食品添加剂和配料工业.......................................................... 41
（十三）营养与保健食品制造业.......................................................... 43
六、政策措施...........................................................................................44
（一）严格市场准入.............................................................................. 44
（二）发挥政府作用.............................................................................. 44
（三）推进节能减排.............................................................................. 44
（四）强化安全监管.............................................................................. 45
（五）维护产业安全.............................................................................. 45
（六）促进境外投资.............................................................................. 45
（七）提高企业诚信.............................................................................. 46
（八）引导健康消费.............................................................................. 46
七、规划实施...........................................................................................46
食品工业承担着为我国13 亿人提供安全放心、营养健康食品
的重任，是国民经济的支柱产业和保障民生的基础性产业。“十一
五”时期，我国食品工业继续保持快速增长，2010 年实现工业总产
值6.1 万亿元，占工业总产值比重的8.8%，有力带动了农业、流通
服务业及相关制造业发展，对“扩内需、增就业、促增收、保稳定”
发挥了重要的作用。
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革、
加快转变经济发展方式的攻坚时期。根据《中华人民共和国国民经
济和社会发展第十二个五年规划纲要》的总体部署，为加快食品工
业结构调整，促进产业转型升级，建设具有中国特色的现代食品工
业体系，实现持续健康发展，特制定《食品工业“十二五”发展规
划》（规划期为2011-2015 年），作为“十二五”时期全国食品工
业发展的指导性文件。
一、“十一五”发展成就和存在问题
（一）发展成就
“十一五”期间，食品工业坚持走新型工业化道路，积极应对
国际金融危机冲击，实现了又好又快发展，全面完成了《全国食品
工业“十一五”发展纲要》规定的各项指标。
1、工业生产快速增长，支柱地位得到强化
2010 年，全国食品工业规模以上企业达41286 家，比2005 年
增长73.2%，年均增长11.6%；实现工业总产值6.1 万亿元，增长
201.5%，年均增长24.7%，年均增幅比“十五”时期提高5.3 个百
分点；实现利税10659.6 亿元，增长214.0%，年均增长25.7%；从
业人员696 万人，比2005 年增长53.9%，年均增长9.0%。食品工
业总产值占工业总产值的比重由2005 年的8.1%提高到2010 年的
8.8%，与农业总产值之比由2005 年的0.52:1 提高到2010 年的
0.88:1，食品工业在国民经济中的支柱产业地位进一步增强。
2、产品结构不断优化，市场供应更加丰富
主要产品产量稳步增长，保证了13 亿人口的食品供应（见专
栏1）。产品结构向多元化、优质化、功能化方向发展，产品细分程
度加深，深加工产品比例上升，新产品不断涌现，基本满足了国民
对食品营养、健康、方便的需求。市场供应品种丰富多彩，规格档
次齐全，形成了4 大类、22 个中类、57 个小类共计数万种食品，
满足了不同人群多层次的消费要求。
3、产品质量总体稳定，食品安全水平提高
党中央、国务院高度重视食品安全工作，国务院成立了食品安
全委员会及其办公室，加强了对食品安全的组织领导。在各地区、
各有关部门和全社会的共同努力下，食品安全监管力度不断加大。
尤其是2009 年6 月1 日《中华人民共和国食品安全法》及其实施
条例实施以来，食品安全各项工作取得了明显成效，全国食品安全
形势总体稳定并保持向好趋势，产品质量稳步改善，产品总体合格
率不断提高。目前，23 大类3800 多种加工食品质量国家监督抽查
批次抽样合格率由2005 年的80.1%提高到2010 年的94.6%，提高
了14.5 个百分点，出口食品合格率一直保持在99%以上。2010 年，
食品投诉案件34789 件，较2006 年下降17.4%。截止2010 年底，
已完善了1800 余项国家标准、2500 余项行业标准和7000 余项地方
标准及企业标准，公布新的食品安全国家标准176 项，为保障食品
安全奠定了良好基础。
4、技术装备水平提升，科技支撑能力增强
我国食品工业加大投入，各行业技术装备水平都有不同程度的
提升，科技支撑能力增强，对推进食品工业快速发展起到了积极作
用。行业装备水平进步显著，通过引进技术和设备，谷物磨制、食
用植物油、乳制品、肉类及肉制品、水产品、啤酒、葡萄酒、饮料、
方便面、速冻食品等行业的大中型企业的装备水平基本与世界先进
水平同步。在此期间，我国攻克了一批关键技术，在食品物性修饰、
非热加工、高效分离、风味控制、大罐群无菌贮藏、可降解食品包
装材料等关键技术研究上取得了重大突破。自主装备水平与国际差
距有所缩小，研制开发了200m2 冷冻干燥、200 吨/天油菜籽冷榨、
800MPa 高压杀菌、60000 瓶/小时高速贴标和中小型螺杆挤压膨化
等一批具有自主知识产权的食品加工关键装备。苹果浓缩汁、马铃
薯淀粉和全粉、生猪自动化屠宰、中小型乳制品生产以及饮料热灌
装等成套技术与装备实现了从长期依赖进口到基本实现自主化并
成套出口的跨越。
5、骨干企业发展壮大，产业集中程度提高
食品工业规模化、集约化深入推进，通过兼并重组、淘汰落后，
涌现了一批市场占有率高、带动能力强的骨干企业和企业集团。
2010 年，产品销售收入超过百亿元的食品工业企业有27 家，比2005
年增加了15 家，其中超过千亿元的企业2 家，1 家企业进入了世界
500 强。产业集中度稳步提升，乳制品行业10 强企业销售收入占全
行业的73.5%，制糖行业10 强企业产量占全行业的64.3%，啤酒行
业年产100 万千升以上的15 家企业集团产量占全行业总产量的
89.6%；饮料行业10 强企业产量占全行业的53.9%。
6、区域发展差距缩小，产业布局渐趋合理
在西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部崛起等一系
列区域发展战略指导下，食品工业布局渐趋合理，逐步向中西部地
区转移，中西部地区农业资源优势正逐步转化为食品产业优势，东
中西部食品工业产值的比值由2005 年的58.3:23.1:18.6，转变为
2010 年的51.6:29.3:19.1。食品企业持续向主要原料产区、重点
销区和重要交通物流节点集中，形成了黄淮海平原小麦加工产业
带，东北和长江中下游大米加工产业带，东北和黄淮海玉米加工产
业带，东北和长江中下游、东部沿海食用植物油加工产业带，冀鲁
豫、川湘粤猪肉加工产业带，东北、西北、中原牛羊肉加工产业带，
环渤海、西北黄土高原苹果加工产业带等。
专栏1 “十一五”主要食品产量及平均增长速度
名称单位2005 年2010 年累计增长(%) 年均增长(%)
大米万吨1766.2 8244.4 366.7 36.1
小麦粉万吨3992.3 10118.5 153.5 20.4
食用植物油万吨1612 2005 24.4 4.5
肉类万吨7700.0 7925.0 2.9 0.6
水产品万吨4419.9 5373.0 21.6 4.0
成品糖万吨912.4 1102.9 20.9 3.9
乳制品万吨1204.4 2159.6 79.3 12.4
糕点万吨42.9 150.5 250.8 28.5
罐头万吨500.3 918.6 83.6 12.9
饮料酒万千升3565.8 5673.6 59.1 9.7
其中白酒（折65%，v/v） 万千升852.8 890.6 4.4 0.9
啤酒万千升3126.1 4483.1 43.4 7.5
葡萄酒万千升43.4 108.8 150.7 20.2
软饮料万吨3380.4 9983.8 195.3 24.2
精制茶万吨52.4 143 172.9 22.2
（二）存在问题
1、食品安全保障体系不够完善
食品安全事件时有发生，消费者对食品安全仍较担心。目前，
我国食品质量标准体系尚不完善，食品卫生标准、食品质量标准、
农产品质量安全标准和农药残留标准等标准体系有待进一步整合，
不同行业间制定的标准在技术内容上存在交叉矛盾。技术保障能力
尚难以满足食品安全监管需要，检测技术相对落后，仪器设备配置
不足，部分检验设备严重老化；基层检验机构和人员数量偏少，检
测能力亟需加强；食品安全监管机制还不够健全，食品安全责任追
溯制度尚不完善。一些企业主体责任不落实，自律意识不强，诚信
缺失。
2、自主创新能力仍较薄弱
我国食品科技研发投入不足，2010 年我国食品科技投入强度约
为0.4%，不仅低于发达国家2%以上的水平，也低于新兴工业化国
家1.5%的水平。食品科技创新基础薄弱，产学研用结合不紧密，缺
乏工程技术中心、工程实验室等创新平台，国家重点实验室建设有
待加强，缺少具有自主知识产权和国际先进水平的重大成果，创新
能力不强。食品装备问题突出：一是自主知识产权核心技术缺乏，
产品竞争能力弱，大型无菌冷灌装、肉制品加工关键装备、柑橘汁
加工关键装备、高效分离装备、大型乳品生产线、食品品质在线监
测以及食品分析与检测装备等长期依赖进口。二是国产装备普遍存
在能耗较高、可靠性和安全性不足、卫生保障性差、自动化程度低、
关键零部件使用寿命短、成套性差等问题。三是标准化程度低、覆
盖面小、标准类型不配套，标准覆盖率仅为20%。
3、食品产业链建设尚需加强
食品工业与上、下游产业链衔接不够紧密，食品产业链的有效
衔接不足，原料保障、食品加工、产品营销存在一定程度的脱节。
绝大多数食品加工企业缺乏配套的原料生产基地，原料生产与加工
需求不适应，价格和质量不稳定。我国小麦产量居世界首位，但优
质专用品种数量不足，每年仍需进口部分优质专用小麦；我国柑橘
产量的95%适宜鲜食，适合加工橙汁的柑橘品种和产量少，95%的橙
汁依靠进口。多数食品加工企业缺乏必要的仓储和物流设施，原料
供应保障程度低，资源浪费严重，抗风险能力弱。
4、产业发展方式仍然较为粗放
以数量扩张为主的粗放型发展方式仍然未得到改变。不少企业
特别是部分中小企业生产粗放，初级产品多，资源加工转化效率低，
综合利用水平不高。部分企业工艺技术水平低，循环经济和清洁生
产发展滞后，能耗物耗高，污染比较严重。我国玉米淀粉行业原料
利用率仅为95%，低于国际先进水平约4 个百分点。我国干制食品
吨产品耗电量是发达国家的2-3 倍，甜菜糖吨耗水量是发达国家
5-10 倍，罐头食品吨耗水量为日本的3 倍；发酵工业的废水排放量
占全国总量的2.3%，是轻工业重点污染行业之一。
5、企业组织结构亟需优化
企业组织结构不合理，兼并重组力度不够，大中型企业偏少，
规模化、集约化水平低，“小、散、低”的格局没有得到根本改变，
小、微型企业和小作坊仍然占全行业的93%。部分行业生产能力过
快增长，导致产能严重过剩，稻谷、小麦、大豆油脂、肉类屠宰及
加工、乳制品等企业产能利用率分别仅为44%、63%、42%、33%和
50%左右。与此同时，落后产能仍然占有较大比重，日处理稻谷100
吨以下、小麦200 吨以下、大豆400 吨以下、生鲜乳100 吨以下规
模不合理的小型企业产能在行业中的占比分别为25%、24%、15%和
25%。
二、“十二五”面临的形势
“十二五”时期，我国食品工业发展仍处于战略机遇期，既存
在继续保持快速发展的重大机遇，也面临加快转变发展方式、保证
食品安全等重大挑战和压力。
（一）国际食品工业发展趋势
1、食品质量安全受到空前关注，安全保障难度加大
食品安全问题作为一个全球性的基本公共卫生问题，已经受到
世界各国和国际组织的普遍重视，对食品安全投入不断增加，发达
国家基本都建立了较为完善的食品安全监管体制和科学的管理模
式，发展中国家食品安全保障能力也正在加强。然而，全球食品安
全形势仍然不容乐观，食品产业链的全球化增加了食品安全保障难
度，工业发展和环境破坏导致食品的化学危害趋于严重。受经济发
展水平的制约，发展中国家和不发达国家食品安全保障能力仍然较
低，每年都有大量的食源性疾病发生，不发达国家甚至每年约有220
万人死于食源性腹泻，发达国家每年仍约有1/3 的人感染食源性疾
病，食品安全事故时有发生。保障食品安全已经成为世界各国面临
的共同难题。
2、高新技术应用加速，食品工业不断涌现新业态
食品科学是高度综合的应用性学科，其他科学领域的重大科技
成果都会直接或间接带动食品工业的技术创新。进入21 世纪以来，
信息技术、生物技术、纳米技术、新材料等高新技术发展迅速，与
食品科技交叉融合，不断转化为食品生产新技术，如物联网技术、
生物催化、生物转化等技术已开始应用于从食品原料生产、加工到
消费的各个环节中。营养与健康技术、酶工程、发酵工程等高新技
术的突破催生了传统食品工业化、新型保健与功能性食品产业、新
资源食品产业等新业态的不断涌现。
3、全球食品格局深度调整，国际竞争日趋白热化
全球已进入空前的密集创新和产业振兴时代，世界主要经济体
特别是发达国家，均加快了经济转型升级步伐，全球食品格局也正
发生广泛而深刻的变革，不断向多领域、全链条、深层次、低能耗、
全利用、高效益、可持续方向发展，愈来愈深刻地影响我国食品工
业。我国食品工业与全球食品工业从未像今天这样紧密关联。近年
来，食品跨国集团空前活跃，发达国家和跨国公司大举抢滩登陆我
国食品工业，在全球范围内通过资本整合，以专利、标准、技术和
装备的垄断以及人才的争夺，将技术领先优势迅速转化为市场垄断
优势，不断提升核心竞争能力，采用兼并、控股、参股等多种手段
大举进入我国市场，使我国竞争力尚不够强的食品工业面临着严峻
的国际竞争挑战。
（二）国内食品工业面临形势
1、安全风险广泛存在，食品质量要求提高
食品质量安全已成为全社会高度关注的焦点。随着食品相关领
域认知水平的提高，特别是检测技术和医学的发展，农药兽药残留、
抗生素以及非法添加物等物质的危害性研究的深入，影响食品质量
安全的风险因素不断被认知；同时新材料、新技术、新工艺的广泛
应用使食品安全风险增大，使得越来越多与食品安全相关的问题时
有发生，对食品安全风险分析与控制能力、检验检测技术和监管方
式提出了新的要求。随着人们生活水平的提高和健康意识的增强，
对食品安全与营养提出了更高要求，而食品工业在产品标准、技术
设备、管理水平和行业自律等方面还有较大差距。
2、各级政府高度重视，宏观环境继续改善
党中央、国务院一向高度重视食品工业发展和产品质量安全，
并将食品安全上升到国家安全的高度，进一步完善了食品安全法律
法规体系。目前，我国已基本形成了以《食品安全法》为核心的食
品安全法律法规体系，通过了《刑法修正案（八）》，为加强食品安
全监管、严厉打击违法犯罪提供了法律依据；发布了《产业结构调
整指导目录（2011 年本）》，提出了食品产业结构调整的指导方向，
有利于推动食品工业持续健康发展。同时，国家努力推动区域经济
协调发展，对中西部开发持续投入及支持东部地区率先发展的政
策，给食品工业的初级农产品原料供给和消费提升提供了良好的发
展契机，促进食品工业区域产业布局调整发生适应性变化。西部大
开发、东北振兴、中部崛起及其他区域规划，都把食品加工业作为
主导产业。很多省市也把食品工业作为地方支柱产业，并出台了相
关支持政策，食品工业发展的宏观环境逐渐改善。
3、消费需求刚性增长，市场空间持续扩大
随着人口增长、国民收入水平提高和城镇化深入推进，“十二
五”时期，城乡居民对食品消费需求将继续保持较快增长的趋势。
到2015 年，我国人口将达到13.75 亿，每年新增700 万人左右；
城镇化率将达到51.5%，每年约有1000 万农村劳动力转为城镇居民；
按“十二五”规划纲要提出的城乡居民收入与经济增长同步的目标
测算，到2015 年我国城镇和农村居民的恩格尔系数将从2010 年的
35.7%和41.1%分别下降到32%和37%左右。随着“十二五”时期我
国进入中等收入阶段，城乡居民对食品的消费将从生存型消费加速
向健康型、享受型消费转变，从“吃饱、吃好”向“吃得安全，吃
得健康”转变，食品消费进一步多样化，继续推动食品消费总量持
续增长。
4、资源环境约束加剧，节能减排任务艰巨
我国经济社会发展面临日趋强化的资源和环境双重制约，以节
能减排为重点，加快构建资源节约型、环境友好型的生产方式和消
费模式，已成为我国今后一个时期的主要任务。我国食品工业部分
行业单位产品的能耗、水耗和污染物排放仍然较高，必须积极应对
全球气候变化，加强节能节水节地降耗，大力发展循环经济，提高
资源利用率，强化污染物减排和治理。
三、指导思想、基本原则和发展目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实
科学发展观，坚持走新型工业化道路，以满足人民群众不断增长的
食品消费和营养健康需求为目标，调结构、转方式、提质量、保安
全，着力提高创新能力，促进集聚集约发展，建设企业诚信体系，
推动全产业链有效衔接，构建质量安全、绿色生态、供给充足的中
国特色现代食品工业，实现持续健康发展。
（二）基本原则
安全卫生，营养健康。把“安全、优质、营养、健康、方便”
作为发展方向，强化全产业链质量安全管理，提高食品质量，确保
食品安全。倡导适度加工，改变片面追求“精、深”加工的生产模
式，保护食品的有效营养成分，引导健康消费。
科技支撑，创新发展。加强自主创新能力建设，提高装备自主
化水平，加快食品工业技术进步和改造，完善食品标准体系，培育
知名品牌，促进食品工业发展由数量扩张向依靠科技进步、提升质
量效益转变。
统筹兼顾，协调发展。妥善处理好扩大规模和提高质量效益，
总量平衡与结构优化，初加工与深加工，原料生产、加工与消费，
东部与中西部地区发展的关系。既要积极壮大骨干企业，又要扶持
中小企业，促进食品工业协调健康发展。
综合利用，绿色发展。大力发展循环经济，提高资源综合利用
水平。加强节能减排，降低单位产品的能耗、物耗，减少污染物排
放，加大环境保护力度，推进清洁生产。
（三）发展目标
到2015 年，食品工业集约化、规模化、质量安全水平进一步
提高，区域布局进一步优化，形成自主创新能力强、保障安全和营
养健康，具有较强国际竞争力的现代食品产业，提高食品产业对社
会的贡献度，巩固食品产业在新时期扩大城乡居民消费、带动相关
产业发展和促进社会和谐稳定中的支柱地位。
1、食品安全和营养水平明显提升。完善食品工业标准体系，
加强食品质量安全标准体系建设，制（修）订国家和行业标准1000
项；完善食品安全管理制度体系。规模以上食品生产企业普遍推行
良好操作规范（GMP），食品生产企业60%以上达到危害分析和关键
控制点（HACCP）认证要求，企业普遍建立诚信管理体系（CMS）；
食品质量抽检合格率达到97%以上，人民群众对食品满意度显著提
高。
2、规模效益保持较快增长。在满足市场需求、转变方式、优
化升级的基础上，保持行业平稳较快增长。到2015 年，食品工业
总产值达到12.3 万亿元，增长100%，年均增长15%；利税达到1.88
万亿元，增长75%，年均增长12%。食品工业总产值与农业总产值
之比提高到1.5:1。
3、自主创新能力明显增强。食品安全控制、新型节能环保等
关键技术取得突破，掌握和开发一批具有独立自主知识产权的食品
加工核心技术和先进装备。到2015 年，食品科技研发经费占食品
工业产值的比例提高到0.8%，关键设备自主化率提高到50%以上。
4、企业组织结构不断优化。培育形成一批辐射带动力强、发
展前景好、具有竞争力优势的大型食品企业和企业集团，提高重点
行业的生产集中度，到2015 年，销售收入达到百亿元以上的食品
工业企业达到50 家以上；中小食品企业发挥专、精、特、新的优
势，逐步实现良性发展，继续淘汰一批工艺技术落后的企业，形成
各类企业分工协作、共同发展的格局。
5、区域结构布局更加合理。利用东部地区技术优势和中西部
地区资源优势，形成东中西部食品工业协调发展的新格局。鼓励和
支持食品加工企业向产业园区集聚。到2015 年，中西部和东北地
区食品工业产值占全国比重提高到60%左右，全国建成数百个具有
一定规模和较强区域影响力的现代食品产业园区。
6、资源利用和节能减排成效显著。到2015 年，食品工业副产
品综合利用率提高到80%以上；单位国内生产总值二氧化碳排放减
少17 %以上，能耗降低16 %；主要污染物排放总量减少10%以上。
7、产品结构取得明显改善。高科技、高附加值和深加工产品
的比例稳步提高，巩固和壮大“老字号”食品品牌，努力扩大品牌
食品的知名度和市场占有率，培育一批食品知名品牌。
专栏2 “十二五”食品工业发展主要指标
指标2010年2015年年均增长（%） 属性
规模效益
总产值（万亿元） 6.13 12.3 15
预期性
利税（万亿元） 1.07 1.88 12
产业结构
销售收入超百亿元的大型企业集团（个） 27 50 【23】
预期性
建设食品产业园区或产业集群(个) 【200】
中西部和东北地区食品工业产值占全国的比重（%） 54.4 60 【5.6】
知名品牌培育(个) 【300】
科技进步
科技研发经费占销售收入的比重（%） 0.4 0.8 【0.4】
预期性
关键设备自主化率(%) 40 50 【10】
食品安全
制修订标准（个） 【1000】预期性
规模以上食品企业通过HACCP认证比例（%） 50 60 【10】
约束性
食品抽检合格率（%） 94.6 >97 【2.4】
资源利用
副产物综合利用率（%） 75 >80 【5】
单位国内生产总值能耗降低(%) 【16】约束性
单位工业增加值用水量降低(%) 【30】
环境保护
单位国内生产总值二氧化碳排放降低(%) 【17】
约束性
化学需氧量排放减少(%) 【10】
氮氧化合物排放量减少(%) 【10】
注：总产值和利税绝对数按2010年价格计算，增长速度按可比价计算；【】内为5年累计数。
四、主要任务
（一）强化食品质量安全
提高重点行业准入门槛。加快制定和完善粮食、油脂、肉类、
饮料、水产品、果蔬加工等重点食品行业产业政策和行业准入条件，
明确食品加工企业在原料基地、生产规程、产品标准、质量控制等
方面的必备条件。
健全食品安全监管体制机制。按照《“十二五”期间国家食品
安全监管体系规划（2011-2015）》要求，建立健全符合我国国情的
食品安全监管体制机制，明晰食品安全监管部门职责，堵塞监管漏
洞，形成监管合力，实现全程监管和无缝衔接。落实地方政府责任，
加强部门间、地方间的协调联动，加大投入力度，优化整合资源，
提高监管能力。
完善食品标准体系。加快制（修）订食品安全标准和相关标准，
健全食品加工技术标准体系，重点制修订食品添加剂、方便食品、
肉制品、乳制品、饮料等行业标准，完善食品安全标准、基础通用
标准、重点产品标准和检测方法标准。加强对国际标准的参与程度
及对相关国家标准的追踪研究。
加强检（监）测能力建设。逐步实现关键检测设备国产化，着
力推进产品质量与食品安全监控中心和实验室的建设。督促企业增
加原料检验、生产过程动态监测、产品出厂检测等先进检验设备配
置，完善企业内部质量控制、监测系统和食品质量可追溯体系。加
强监管部门的检验检测能力，严格食品检验机构资质认定，提升国
家及省、市、县各级食品监测机构的检验设备水平，加强队伍能力
建设。
健全食品召回及退市制度。建立和完善不符合食品安全标准和
超过保质期的食品主动召回、责令召回及退市制度，明确食品召回
范围、召回级别、召回处置等具体规定，使食品召回及退市制度切
实可行。健全食品质量安全申诉投诉处理制度，加强申诉投诉处理
管理。
落实企业食品安全主体责任。完善企业内部质量控制、监测系
统，重点加强农药残留、重金属、真菌毒素、微生物等项目检测，
建立食品质量可追溯体系。健全食品质量安全投诉管理制度、不合
格产品追溯制度、食品退市召回与应急处理制度。开展质量安全诚
信对标达标活动，加快建立健全食品工业企业诚信管理体系，持续
推进企业质量管理提升和食品安全措施改进；建立健全食品工业企
业诚信信息公共服务平台，完善诚信激励和失信惩戒措施。健全食
品安全监督机制，尊重消费者监督权利，保障监督渠道畅通，促进
社会监督。
专栏3 食品安全检（监）测能力建设重点
重点领域主要内容
共性关键
技术研究
产业链安全动态数据库、流通领域主要食品监测数据库、标准数据库和风险数据
库建设；监控系统和溯源系统建设；食品添加剂、农药残留、真菌毒素、致病微
生物、重金属离子、非法添加物等快速、高通量检测技术研究开发。
食品加工
企业主要
（气相、液相）色谱仪、色—质联用仪、原子荧光光谱仪、原子吸收光谱仪、氨
基酸分析仪、全自动定氮仪、蛋白质测定仪、纤维测定仪、脂肪测定仪、紫外光
检测仪器设备及系统建设谱仪、近红外光谱仪、生化仪器、样品前处理设备、实验室通用仪器（离心机、
电子天平、显微镜、电泳仪等）、光谱类速测产品、生化类速测产品、工业质谱、
工业pH 计、流程参数（温度、压力、流量等）测量控制等仪器设备研制；食品
企业检测中心、过程检测、诚信信息管理平台系统、对标达标等方面的建设。
关键检测
设备国产化
（气相、液相）色谱仪、色—质联用仪、光谱仪（原子荧光、原子吸收、紫外、
近红外等）、生化仪器、实验室通用仪器（离心机、电子天平、显微镜、电泳仪
等）、样品前处理设备、光谱类、生化类速测产品、工业质谱、工业pH 计、流程
参数（温度、压力、流量等）测量控制仪表。
（二）推进产业结构调整
完善企业组织结构。支持骨干企业做强、中型企业做大、小型
企业做精，规范小企业、小作坊经营，形成以大型骨干企业为龙头、
中型企业为支撑、小（微）型企业为基础的共同发展新格局。坚持
市场化运作，完善配套政策，消除制度障碍，引导和推动优势企业
实施强强联合、跨地区兼并重组，提高产业集中度。
培育新兴食品产业。积极适应食品消费需求结构转型升级的新
要求，培育新的食品经济增长点，加快推动传统主食品工业化，培
育壮大方便食品、功能食品等产业，增强品牌企业实力，造就一批
具有国际竞争力的新兴食品工业企业群体。
淘汰落后产能。建立健全产业退出机制，明确淘汰要求，量化
淘汰指标和规模，分年度逐级分解落实到各地和具体企业。重点在
粮食加工、肉类屠宰加工、发酵、酿酒、乳制品等产能严重过剩领
域，依法淘汰一批技术装备落后、资源能源消耗高、环保不达标的
落后产能。严格按照《产业结构调整指导目录（2011 年本）》要求，
淘汰生产能力12000 瓶/时以下的玻璃瓶啤酒灌装生产线，150 瓶/
分钟以下（瓶容在250 毫升及以下）的碳酸饮料生产线，日处理原
料乳能力（两班）20 吨以下浓缩、喷雾干燥等设施，200 千克/小
时以下的手动及半自动液体乳灌装设备，3 万吨/年以下酒精生产线
（废糖蜜制酒精除外），3 万吨/年以下味精生产装置，2 万吨/年及
以下柠檬酸生产装置和年处理10 万吨以下、总干物收率97%以下的
湿法玉米淀粉生产线等。
（三）增强自主创新能力
完善自主创新机制。探索多种形式的产学研用联合创新机制，
建立以企业为应用主体、科研院所和大专院校为技术依托的创新战
略联盟，逐步解决大企业技术和市场需求与大专院校和科研院所的
技术研发脱节、中小企业缺乏科技支撑的问题，促进科技与产业的
有机衔接。完善以企业投入为主体的多渠道、多元化投融资体系，
增加食品科技领域的投入。建立基础理论研究、重大共性关键技术
研发、产业化开发相融合的投资格局。
加快建设科技创新与服务平台。充分利用现有国家重点实验
室，整合资源，提高基础研究能力；健全以国家工程实验室、国家
工程（技术）研究中心为龙头、以国家农产品加工技术研发中心和
分中心为基础的工程化研究和应用体系，提高工程化研究和成果转
化能力。加强科技资源共享，国家级各类实验室全面向社会开放，
提供科学技术研究、仪器设备使用、人才培养等服务。
大力培养创新型人才。营造有利环境，依托食品领域的国家重
大项目、重大工程和重点科研基地，培养领军人才，积极引进海外
高素质创新创业人才，造就一批具有国际水平的食品科技创新团
队。鼓励高等院校加强基础教育，强化实践能力，培养创新思维，

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